新型城鎮化試點任務拆解：哪些是試點該做的，哪                   些是頂層設計該做的

“《試點方案》規定了5項試點任務，64個地區的試點內容各有側重，不會平均用力。”一位地方試點官員對21世紀經濟報道記者介紹，整體來看，農業轉移人口市民化成本分擔機制、農村宅基地改革試點這兩項試點內容尤為引人關注。

該官員指出，這兩項試點內容不僅要靠地方的試點探索，更要靠中央的頂層設計。“新型城鎮化是新事物，但試點先行并非新思路，我建議國家在推進試點的過程中，要做到地方試點與頂層設計的有機結合，并分辨清楚哪些是試點該做的，哪些是頂層設計該做的，做好改革的優先順序。”

應合理確定基本公共服務支出的政府間事權

農業轉移人口市民化需要多大成本，怎么分擔？這是包括試點在內的各個地方政府非常關心的內容。

從21世紀經濟報道掌握的安徽、江蘇、福建晉江和廣東東莞四個試點的工作方案來看，它們大都原則性地提出了政府合理負擔、企業依法負擔和個人自愿負擔的農業轉移人口市民化成本分擔機制。

值得關注的是，東莞估算了農業轉移人口市民化成本為每人20萬元，其中政府成本16.7萬。

“不同地區估算出來的成本不同，總成本涉及到政府、企業和個人投入，其中最值得關注的是政府的投入成本，這是大頭，而企業和個人需要承擔的養老和醫療保險部分更多地通過執行《勞動法》去落實。”國務院發展研究中心社會發展部副研究員王列軍對21世紀經濟報道記者分析。

在前述四個試點中，只有東莞提出了五類基本公共服務的實施路徑和分擔辦法。其中，在義務教育方面，主要通過完善積分入學制度、向民辦學校購買服務、建立與經常性教育支出掛鉤的市內財政轉移支付體系解決；在社保方面，主要強化企業依法繳納社保、落實同工同酬、加強技能培訓的投入責任。政府方面，對戶籍居民養老保險繳費補助按照現行分配原則分擔，醫療保險建議省級財政在承擔基數支出的同時，加大對超出基數部分支出的轉移責任。

在醫療衛生方面，主要通過加大財政和社會資本投入，提高供給質量和能力。在現有分擔體制基礎上，積極探索按常住人口數量對基本公共衛生服務及重大項目實行補助；在公共事務方面，提高市鎮財政對村（社區）治安、環衛等公共事務支出，上收事權，提高公共服務質量。積極探索按照實際管理人口數量對地方公共事務管理成本進行補助。

同時，在住房保障方面，鑒于現有公租房和出租屋超過1億平方米的實際，主要通過規范公租屋建設和出租屋管理、出臺公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農業轉移人口的新型住房保障體系予以保障。同時，探索創新從實物保障向發放房租補助過渡，由“補磚頭”轉為“補人頭”。

“上述五類基本公共服務支出責任的分擔辦法，依然是一個原則性辦法，具體怎么操作，還有待省級財政和中央財政轉移支付政策的進一步明晰。”東莞市一位官員對21世紀經濟報道記者介紹。

王列軍指出，從以往經驗來看，無論是義務教育、城鎮居民養老保險、醫療衛生和住房保障，實際的支出責任主要由地方承擔，市縣地方政府承擔了70-80%，省級和中央政府承擔得相對較少。“在中央政府的專項轉移支付中，通常是傾斜向經濟能力較為落后的中西部。”

“通過財政轉移支付支持農民工市民化，應符合事權和支出責任相符合的原則，這就要求各級政府在養老保險、醫療保險和義務教育這些基本公共服務的事權必須劃分清楚。”財政部財科所研究員趙云旗對21世紀經濟報道記者分析，“目前這三項基本公共服務的事權并沒有劃分清楚，因此我建議，在中央頂層設計層面，應率先厘清政府間的事權劃分，明確各級政府的支出責任。”

趙云旗建議，“我建議應將養老保險、醫療保險和義務教育的事權上調到中央，由中央通過均衡性轉移支付去支持地方城鎮化，而地方政府主要承擔基礎設施建設、住房保障、治安和環衛等支出責任。”

農村宅基地如何改？

在農業轉移人口市民化成本分擔機制之外，《試點方案》中提到的農村宅基地改革試點對推進城鎮化也至為關鍵。

對此，發改委規劃司城鎮化處官員鄔曦撰文指出，長期以來，幾億農業轉移人口進城務工、人地分離，既導致農村大量宅基地閑置空置，又導致城市基礎設施、公共服務和住宅用地需求迅速增長，造成城鄉“兩頭占地”的壓力。與此同時大量在城鎮定居的農業轉移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，無法通過盤活土地資產來改善生活、實現創業。試點就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權益向財產權益轉化的可能路徑。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶建議，首先應放寬農民房屋流轉的限制條件，允許農房抵押、擔保、轉讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉而必然產生的宅基地使用權流轉。農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農房、從而購買了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。對購買農房者應設置嚴格的資格條件和使用、維修改造規定，防止城市資本一窩蜂地到農村買房。其次，放寬宅基地使用權流轉的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如宅基地不能再無償取得、明確使用期限等。

“由此可見，農村宅基地改革試點涉及的內容復雜，改革風險較大。”前述地方政府官員指出，這項改革的推進也要注意建立好中央與地方的改革風險分擔機制，盡量減少地方試點的政治風險。”