新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的“財(cái)政邏輯”：轉(zhuǎn)移支付再調(diào)整、市政債傾斜
近日，國(guó)家發(fā)改委等11部委聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），提出將江蘇、安徽等64個(gè)省份、城市（鎮(zhèn)）列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。
值得注意的是，新型城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)政變革亦提出要求。試點(diǎn)方案要求中央和省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)需考慮常住人口因素。
對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來(lái)成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示：“新型城鎮(zhèn)化中的轉(zhuǎn)移支付考慮常住人口是非常合理的，這能夠保證農(nóng)民工與城鎮(zhèn)市民享受同樣的待遇，同時(shí)也能加快農(nóng)民工向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化的速度。”
同時(shí)，方案稱省級(jí)政府舉債使用方向向試點(diǎn)地區(qū)傾斜。未來(lái)，省會(huì)城市、地級(jí)市及縣級(jí)市試點(diǎn)地區(qū)，從省級(jí)財(cái)政獲得的政府債券額度會(huì)有所增加。但是地方政府債券資金不足以覆蓋城鎮(zhèn)化的資金需求，PPP模式融資也被地方納入城鎮(zhèn)化的投融資方式之中。
轉(zhuǎn)移支付考慮常住人口
試點(diǎn)方案稱，要建立居住證制度，以居住證為載體建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。公共服務(wù)的提供反映在財(cái)政上即是財(cái)政用于教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的支出，這些支出來(lái)自于地方政府自身的財(cái)政收入及上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。
地方財(cái)力強(qiáng)，則基本公共服務(wù)覆蓋就較為全面。如試點(diǎn)地區(qū)福建晉江僅教育一項(xiàng)就有19.6萬(wàn)外來(lái)人口子女在晉江就讀，約占在讀學(xué)生總數(shù)的60%，基本實(shí)現(xiàn)了外來(lái)務(wù)工子女免費(fèi)義務(wù)教育全覆蓋。
這背后便是晉江較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力。晉江市財(cái)政局的數(shù)據(jù)顯示，2013年晉江市公共財(cái)政收入97.01億元，公共財(cái)政支出為82.92億元。晉江的財(cái)政收入能夠覆蓋當(dāng)?shù)刎?cái)政支出，并略有結(jié)余，財(cái)政支出并不依賴上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。這為晉江市為外來(lái)人口提供公共服務(wù)提供了財(cái)力支持。
其他試點(diǎn)地區(qū)則并非如此。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者根據(jù)已公開2013年財(cái)政數(shù)據(jù)的42個(gè)試點(diǎn)地方整理發(fā)現(xiàn)，有15個(gè)試點(diǎn)地方上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比例大于50%。試點(diǎn)省份安徽處于這一區(qū)間。這一比例最高的為寧夏固原市，財(cái)政支出對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付比例的依賴程度為91.26%。
這一比例處于20%-50%之間的數(shù)量為22個(gè)，所占試點(diǎn)地區(qū)的比重最大，達(dá)到52.38%。這部分地區(qū)的財(cái)政支出對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付有一定的依賴，大連、長(zhǎng)春、青島等城市處于這一區(qū)間。
這一比例低于20%的數(shù)量為7個(gè)，這部分地區(qū)的財(cái)政支出基本不依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。其中，前文所述的福建晉江及浙江義烏兩地的公共財(cái)政收入大于公共財(cái)政支出，實(shí)際上并不依賴上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政自主能力很強(qiáng)，提供公共服務(wù)的能力亦很強(qiáng)。
但是，37個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政支出對(duì)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付較大。而目前轉(zhuǎn)移支付主要按照戶籍人口計(jì)算分配。“此前教育衛(wèi)生等公共設(shè)施建設(shè)分配都是按戶籍人口來(lái)算。”溫來(lái)成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，大部分城鎮(zhèn)的常住人口已經(jīng)超過(guò)戶籍人口，如果再按照之前的戶籍人口來(lái)算，人口流出地的公共設(shè)施會(huì)相對(duì)較多，人口流入地的公共服務(wù)壓力會(huì)比較大。”
此次試點(diǎn)方案對(duì)這一缺陷做出回應(yīng)。試點(diǎn)方案要求中央和省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)需考慮常住人口因素。“一些大城市，實(shí)際人口要比戶籍人口多，地方縣鎮(zhèn)也是一樣的情況，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口是非常合理的。”財(cái)科所原所長(zhǎng)賈康對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者整理發(fā)現(xiàn)，在省會(huì)及副省級(jí)以上試點(diǎn)中，截至2013年底，江蘇、寧波、青島、武漢、長(zhǎng)沙、廣州等地的常住人口高于戶籍人口，常住人口低于戶籍人口的只有安徽省。按照試點(diǎn)方案，前者獲得的轉(zhuǎn)移支付的資金將會(huì)增加，后者則會(huì)有所減少。
政府債券向試點(diǎn)地區(qū)傾斜
試點(diǎn)方案稱，將建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。事實(shí)上，這一制度在部分試點(diǎn)中已經(jīng)先行先試。
在62個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，江蘇和青島兩地是財(cái)政部“自發(fā)自還”地方政府債券的試點(diǎn)省份，安徽、大連、寧波的政府債券則由財(cái)政部代理發(fā)行。相比而言，江蘇、青島的政府債券的發(fā)行利率較安徽、大連、寧波低，享受更低的成本。
在安徽、大連、寧波三地納入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)后，三地在今年進(jìn)入財(cái)政部地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)的可能性大大增加。
在去年的地方政府債券試點(diǎn)中，江蘇、青島、安徽、大連、寧波的發(fā)債規(guī)模分別是174億、25億、171億、24億和28億。省及副省級(jí)財(cái)政在取得這部分債券后部分將財(cái)政資金用于本級(jí)支出，部分通過(guò)轉(zhuǎn)貸市縣的方式在轄區(qū)內(nèi)分配。
方案的配套政策稱，省級(jí)政府舉債使用方向要多向試點(diǎn)地區(qū)傾斜。這意味著在同等情況下，省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市試點(diǎn)，未來(lái)從省級(jí)財(cái)政所發(fā)行的政府債券中分配的政府債券資金，將會(huì)增多。但是共計(jì)5個(gè)省級(jí)、計(jì)劃單列市試點(diǎn)能否從財(cái)政部爭(zhēng)取更多的發(fā)債額度尚不清晰。如在擬定新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)名單的2014年，江蘇獲得的發(fā)債額僅比2013年增長(zhǎng)14.28%，增速低于全國(guó)增速0.56個(gè)百分點(diǎn)。
“今年會(huì)放開自主發(fā)債的范圍，地方政府債券額度也會(huì)增加，但是城鎮(zhèn)化資金來(lái)源也不能完全靠政府發(fā)債，PPP模式（編者注：公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）非常重要。”溫來(lái)成表示。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，兩個(gè)試點(diǎn)安徽省和江蘇省均于去年下發(fā)了推進(jìn)PPP的相關(guān)文件，發(fā)文單位分別是當(dāng)?shù)刈〗◤d及財(cái)政廳。相比而言，安徽省的PPP文件更近一步：安徽下發(fā)了相應(yīng)的PPP操作指南，是首個(gè)發(fā)布PPP操作指南的省份。
“PPP模式應(yīng)限定于某些項(xiàng)目中，如一些現(xiàn)金流較好的項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏，同時(shí)一定程度上降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”財(cái)科所副所長(zhǎng)王朝才對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
