海南修法能否根治旅游業頑疾？

　　王玉潔 本報記者 任明超

　　旅游大省海南日前修訂通過了《海南省旅游條例》(以下簡稱《條例》)，并將于今年11月1日正式實施。修訂后的《條例》，公開后被當地媒體視為“促進海南旅游業發展的一部基本法”，以期能解決零負團費、欺客宰客等旅游業頑疾。但在業內人士看來，《條例》雖是堪稱不錯的法規，但與旅游業現實仍有距離，執行起來不會太順手。

　　海南作為國際旅游島，已然是中國旅游業發展的熱點地區，長期受到輿論關注。2011年以來，集中出臺了多部旅游法規，內容涵蓋旅行社、景區、導游、旅游價格等多方面的管理。

　　去年10月1日，我國首部《旅游法》正式實施。《旅游法》實施一周年以來，處在變革中的海南旅游業，喜中有憂。

　　《旅游法》第三十五條最為業界關注。第三十五條規定，“旅行社組織、接待旅游者不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目”，用法律法規向強迫購物、欺客宰客、零負團費等行業亂象“亮劍”。去年以來，海南借力《旅游法》，對旅游市場保持高壓態勢，分批次曝光違法違規旅游企業和導游名單，多次整治受詬病的旅游“四黑”、“零負團費”等現象。海南省新修訂的《條例》，也依據《旅游法》，并結合海南旅游業實際情況，對欺客宰客等旅游業頑疾，作出了比之前更詳細的規定。

　　雖然今年國慶節期間海南旅游呈增長態勢，投訴率也在下降，但海南旅游業內人士仍感到，立法和執法的難統一，給整頓旅游行業頑疾帶來很大困擾，立法找的是依據，執法則看重突破。

　　合理確定景區門票等旅游產品價格、杜絕欺客宰客和強迫購物等，雖然法律有明確規定，但單靠旅游委監管，遠遠不夠，物價部門、工商部門、公安司法部門要聯合監管，只要一遇到黑旅行社、黑導游，問題就來了。

　　“法律法規很正確，但其中未細化的部分，給管理部門造成困難。”該旅游業內人士舉例，雖景區、旅行社、酒店等旅游產品在《旅游法》監管之下，但是景區門票、旅行社價格、酒店價格、旅游產品價格又歸物價部門監管，如此一來，執行、管理和法律便會起沖突。如果某企業因制定旅游產品價格不合理，違反了《旅游法》，那么，物價部門就是其主管部門。也正是因為法律的模棱兩可，與部門間參照的法律銜接不上，導致相關人員或單位的違法行為，很難界定。目前，很難找到已被物價或公安司法部門懲處的案例。

　　“這就需要地方立法予以完善，真正找到突破口。”該業內人士如是說。

　　海南在新《條例》中單設了“旅游者”一章，明確規定，旅游者在購買旅游產品和服務時，享有知情權、自主選擇權等一系列權利。不過，這在業內人士眼中，同樣是一個沒辦法界定的規定。監管部門對旅游者進到旅行社指定地點購物，是其自主選擇還是因導游的“游說”，不得而知。

　　除此之外，“零負團費”滋生了旅行社給導游獎勵費、回扣費，只要你成功“游說”旅游者進店消費、進自費景點，你就能拿到回扣，海南省新《條例》同樣明確規定禁止零負團費、禁止價格虛高。

　　2012年，海南就推出了電子行程單，控制零負團費現象。它依托高端電子旅游服務設備，涵蓋了旅游信息綜合管理系統、景點景區電子門禁等，旅行社需制作電子行程單，游客便可預付酒店、景點等費用。

　　不過該業內人士認為，這同樣概念模糊。《旅游法》規定，旅行社接團要按行程單走，行程單受法律保護，但電子行程單就不一定了。遺憾的是，電子行程單這一有效管理手段，卻未能體現在海南省的新《條例》中。

　　海南省旅游委10月8日發布的黃金周旅游信息顯示，今年海南國慶黃金周，一改以往大量游客涌入景區觀光的現象，酒店度假加購物消費成為游客新寵，一些二三星級酒店和社會旅館，雖然便宜，但訂房率遠不如千元價格的五星級酒店。

　　海南一縣級市的旅游局負責人表示，旅游部門對社會旅館沒有監管職能，很難強制要求其配合工作，給落實《旅游法》工作帶來很多阻力。業內人士稱，旅游主管部門目前只能對那些星級酒店進行執法、管理，但對一些社會旅館以及未評星的高檔酒店，基本沒有管理、執法能力。尤其是那些社會旅館，難以有效監督。

　　在這位業內人士看來，目前，海南旅游業界仍未達成共擔旅游市場健康發展責任的認識，這就要求地方立法彌補全國性旅游法規的不足，并充分考慮法律的可執行性。