新京報制圖/師春雷
近日，教育部網(wǎng)站公布6所部屬高校制定的大學(xué)章程草案。這是去年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》實施后，首批提請教育部核準(zhǔn)并公示的高校章程草案。
高校章程被賦予高校“憲法”的地位。從上世紀(jì)90年代中期開始，教育主管部門一直要求高校制定章程，對依法自主辦學(xué)、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，“政校分開、管辦分離”等具有積極意義。
截至目前，除了今年提請核準(zhǔn)章程的6所，全國1600多所公辦高校，制定章程的僅有幾十所。又由于在制定章程時，《暫行辦法》未出臺，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，有的章程并不符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求。
即使是近期公示的6所高校章程，反饋結(jié)果也褒貶不一。有專家認(rèn)為形式意義可能更大；另有專家稱其是“現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中向前走的一小步”。
2007年啟動，11次大修，2012年定稿。
這是東南大學(xué)章程草案，歷經(jīng)的“磨難”。
“第十一稿與第一稿有天壤之別。”仲偉俊形容6年的艱辛。仲是東南大學(xué)高等教育研究所所長，也是該校章程制定小組的召集人。
2012年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，旨在全面推動高等教育體制改革。有專家解釋，教育部希望更多高校制定合規(guī)的大學(xué)章程。
直至8月12日，只有東南大學(xué)和其他5所部屬高校的草案在網(wǎng)上公示，接受社會“檢閱”。
對于這6部提請教育部核準(zhǔn)的章程，不少教育界人士認(rèn)為，其大同小異，核心問題沒有突破，未擔(dān)起“高校去行政化”的使命。
章程現(xiàn)狀
千余高校“無章辦學(xué)”
華中師范大學(xué)是6所提交章程草案的高校之一。該校教授范先佐認(rèn)為，無章辦學(xué)甚至?xí)寣W(xué)校吃官司。
他舉例說，今年年初，重慶工商大學(xué)老師集體反對學(xué)校的工資改革及績效考核方案(審議稿)。該方案被指對一線教職工存嚴(yán)重歧視，而更傾向行政人員。“如果有大學(xué)章程，學(xué)校就不能隨意出臺損害教師利益的方案。”
要求高校建設(shè)章程的內(nèi)容，最早見于上世紀(jì)90年代頒布的《教育法》和《高等教育法》。
2006年6月，教育部開始動員，當(dāng)時在吉林大學(xué)召開“直屬高校依法治校工作經(jīng)驗交流會”，對大學(xué)章程制定工作做了明確要求。
北京大學(xué)、清華大學(xué)、武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)等高校都啟動章程制定工作。
但截至2011年，國內(nèi)1600余所公立高等學(xué)校，只有26所高校制定了章程。
武漢大學(xué)高等教育研究所所長胥青山說，少數(shù)制定出的章程，不能算是真正意義上的章程。因為這些章程并沒理清高校內(nèi)部職能。
2012年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求所有公立高校都要建立章程，部屬高校將草案提請教育部核準(zhǔn)；地方高校則由地方教育主管部門核準(zhǔn)。
教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵曾對媒體表示，《辦法》主要是解決公辦高校多數(shù)還沒有章程，或已有章程不符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的問題。
同時，教育部還選了26所部屬高校，進(jìn)行試點，希望其能成為章程建制的示范。
今年7月，26所試點高校中只有6所，向教育部提交了章程草案，分別是中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、華中師范大學(xué)、武漢理工大學(xué)、上海外國語大學(xué)、東華大學(xué)。
其他高校則一直在醞釀。
為何難產(chǎn)
與內(nèi)部權(quán)力博弈有關(guān)
除部屬高校在試點，地方高校也在試點章程建設(shè)。
2012年1月，湖南有11所省屬高校，被要求用一年時間，完成大學(xué)章程建設(shè)。到了年底，11所高校中有10所表示不能如期完成。
多所高校稱，制定章程難在“內(nèi)外部權(quán)力界定”。
湖南師范大學(xué)是其中一所完不成任務(wù)的高校。
該校法律事務(wù)辦主任劉興樹說，章程修訂將會改變學(xué)校原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，內(nèi)部權(quán)力面臨重新洗牌和再分配，這是阻礙章程修訂的重要原因之一。
復(fù)旦大學(xué)高校章程已醞釀3年。
該校校長楊玉良在設(shè)計章程時曾提出，將限定包括校長在內(nèi)各種權(quán)力，校領(lǐng)導(dǎo)和部處負(fù)責(zé)人退出學(xué)術(shù)委員會和教學(xué)指導(dǎo)委員會。章程制定隨后陷入“沉寂”。
東南大學(xué)去年提交章程草案。據(jù)一名參與制定草案的老師介紹，校領(lǐng)導(dǎo)對章程制定沒有設(shè)限，讓放手做，但稿子多次打回來重修。
仲偉俊說，一稿基本上全盤否定了現(xiàn)有的國內(nèi)高校管理體制，參照西方高校的管理模式來制定章程，學(xué)校自主管理，自主辦學(xué)。
“領(lǐng)導(dǎo)看后認(rèn)為改變太大，不切合實際。”仲偉俊說。
“平衡這些訴求需要藝術(shù)。”仲偉俊說，國內(nèi)大學(xué)沒有多少章程可循，“度”很難把握。
教育部出臺《辦法》規(guī)定，章程應(yīng)健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，規(guī)范學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)的制度規(guī)范。
“思路明確后就沒有那么難了。”仲偉俊介紹，他們理順章程界限后，采取較穩(wěn)妥的方式制定出大學(xué)章程。
范先佐說，6所學(xué)校均有“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”等字眼，明確了黨委和校長的權(quán)力。多數(shù)表述中，黨委對重大事項有決策權(quán)。但到底學(xué)校中什么是重大事項，沒有明確界定，現(xiàn)實操作并不好把握。
章程瓶頸
“去行政化”的現(xiàn)實差距
高校自制章程，是否意味著就能去“行政化”？有專家對此不樂觀。
6所高校章程中，兩所高校章程明確指出，校長由舉辦者任命。而有教育專家認(rèn)為，校長任命制正是大學(xué)“行政化”和校長“官員化”的重要原因。
“行政化”首先要厘清學(xué)校和舉辦者間的關(guān)系。
《辦法》明確規(guī)定“舉辦者、教育行政部門應(yīng)按照政校分開、管辦分離的原則……保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。
武漢理工大學(xué)等4所大學(xué)在涉及“外部關(guān)系”的某一章節(jié)中表述了這些內(nèi)容。
東南大學(xué)和華中師范大學(xué)則在“舉辦者與學(xué)校”、“學(xué)校的舉辦者”中對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了清晰表述。
其中，東南大學(xué)章程規(guī)定“學(xué)校舉辦者”的權(quán)利和義務(wù)共達(dá)13項，包括“舉辦者不得在法律、行政法規(guī)無明文規(guī)定的情形下任意限制學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”、“舉辦者應(yīng)保障學(xué)校的辦學(xué)條件”等。
上述教育界人士指出，有了這些條款，教育主管部門將不得橫加干涉學(xué)校設(shè)置專業(yè)、選聘教授等自主權(quán)。
但武漢大學(xué)法學(xué)教授秦前紅認(rèn)為，章程形式意義多于實質(zhì)意義，“今后有可能章程擺到一邊，不照章去做”。
作為該校參與制定章程的一線教師，秦前紅說，目前大學(xué)確定招生數(shù)量、形式，考試辦法等，都是行政行為，大學(xué)自己說了不算，“總的束縛就是高校體制”。
現(xiàn)實意義
有總比沒有好？
胥青山和秦前紅同為武漢大學(xué)教授，胥青山則有不同看法：：“有一定比沒有好。”部分高校試點制定章程，是“現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中向前走的一小步”。
在現(xiàn)有6所高校的章程里，能找到自主辦學(xué)的相關(guān)內(nèi)容，如在中國人民大學(xué)和東南大學(xué)的章程里，規(guī)定了自主調(diào)節(jié)系科招生比例。
防止“學(xué)校吃官司”，對教職工的管理方面，中國人民大學(xué)的章程要求比較具體。該校規(guī)定教職工享有“就職務(wù)聘用、福利待遇、評優(yōu)評獎、紀(jì)律處分等事項表達(dá)異議和提出申訴”等權(quán)利，但在應(yīng)履行義務(wù)條款中規(guī)定，“未經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)，不得在校外兼任實職”。
一些美劇里，有時可看到這樣的情景：大學(xué)生觸犯了校規(guī)，但并沒立刻受到處罰，而是首先要面對類似仲裁委員會的組織，進(jìn)行陳述、申訴等。
6校在各自章程里，也對學(xué)生享有的權(quán)利進(jìn)行了明確。比如東南大學(xué)規(guī)定學(xué)校建立學(xué)生聽證、申訴等權(quán)利保護(hù)機(jī)制。
教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，高校是具有特定功能和特定組織屬性的法人組織，這批章程中均強(qiáng)調(diào)了高校是具有獨立法人資格的法人主體。目前我國還沒有學(xué)校法人的概念，高校作為獨立法人，應(yīng)具有哪些法人權(quán)利，形成什么樣的法人治理都還在逐步探索中。
秦前紅認(rèn)為，章程對大學(xué)內(nèi)部能起到約束作用。比如評教授、評職稱的權(quán)力如何分配。
“但如果超越內(nèi)部范圍，輻射到外部去了，可能就無能為力了。”
新京報記者 涂重航 實習(xí)生 賈世煜 北京報道
(新京報記者郭少峰對此文亦有貢獻(xiàn))
(原標(biāo)題：高校章程“難產(chǎn)”：上千所只6所提交)
